"El acceso a la tierra, debido a dificultades políticas o a resistencias por parte de poderosos intereses de propiedad, requiere nuevas formas de colaboración entre organizaciones internacionales de desarrollo, agencias de las Naciones Unidas, instituciones financieras internacionales, agencias de donantes, gobiernos y las personas mismas, es decir, la sociedad civil".
– Bruce H. Moore.

En esta entrevista, el señor Bruce H. Moore, coordinador de la Coalición Popular para Erradicar el Hambre y la Pobreza, explica a la Red por qué la reforma agraria es fundamental para el desarrollo, por qué razón debería ser integrada en estrategias de desarrollo y cuál es la importancia de hacer que la sociedad civil participe a escala nacional.

La COALICIÓN POPULAR PARA ERRADICAR EL HAMBRE Y LA POBREZA es un consorcio mundial de la sociedad civil, así como de organizaciones gubernamentales e intergubernamentales, que trabajan para empoderar a los pobres rurales mediante un acceso mejorado a la tierra y los recursos productivos afines. El trabajo de la Coalición se basa en el conocimiento de que asegurar el acceso a la tierra, al agua y a otros recursos productivos es fundamental para dar soluciones duraderas al problema del hambre y la pobreza. Para alcanzar estas metas, la Coalición aspira a crear alianzas estratégicas entre diversas organizaciones de desarrollo, poniendo especial énfasis en el papel que tiene la sociedad civil en el mejoramiento del acceso por parte de los pobres rurales a los recursos naturales, sobre todo a la tierra. La Coalición Popular es el resultado de la Conferencia Internacional sobre el Hambre y la Pobreza organizada por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) en Bruselas en 1995. Fue fundada sobre la base de un análisis integral de una serie de temas y políticas que necesitaban urgente atención. Entre estos figuran: distribución no equitativa de la riqueza, falta de acceso a recursos productivos, insuficiente participación de los pobres en decisiones que afectan su vida cotidiana y necesidad de reformar aquellas políticas macroeconómicas que les resulten adversas. La Coalición Popular quiere hacer frente a las persistentes dificultades encontradas en anteriores iniciativas de reforma agraria mediante la creación de condiciones favorables a nivel nacional e internacional para la negociación de políticas, el apoyo de iniciativas comunales, el establecimiento de redes comunales para el intercambio de información y el desarrollo de un compromiso público.

¿Por qué asegurar el acceso a la tierra resulta fundamental para el desarrollo?

Este tema ha sido tenido en cuenta en una serie de cumbres internacionales de la década de 1990 y de la presente. Está en el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (1996) y en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (CMA: cad) y, recientemente, en los resultados de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (CMSD). Al igual que en esas conferencias, el tema no gira solo en torno a la reforma agraria sino a diversas maneras y medios por los que los pobres pueden llegar a acceder a la tierra y a otros recursos naturales. Si bien la reforma agraria es uno de los métodos posibles, existen otros como el arrendamiento a largo plazo, aparcería, protección de sistemas comunales de tierra, y uso de tierras por parte de personas que tienen con ellas lazos territoriales y ancestrales. El retorno del tema de la tierra a las agendas nacionales y mundiales es integral al desarrollo sostenible, puesto que es el proceso que define quién tiene el derecho de usar qué recursos, para qué propósitos y por cuánto tiempo. Y, por supuesto, la seguridad alimentaria es uno de nuestros intereses principales y compartidos, pues por ella sabemos que cuando las personas tienen asegurado su acceso a la tierra, invertirán en ella garantizando así su productividad a largo plazo. Después de todo, ¿quién invertiría en tierra degradada, por ejemplo plantando árboles para restaurar el suelo, si en cualquier momento puede ser expulsado por el propietario de la tierra, el cual terminaría así expropiando esa inversión?

Dicho de manera más general, sabemos que el de la pobreza y la seguridad alimentaria es ante todo un tema de carácter rural. Hay casi consenso en cuanto a que el 70% de esos 800 millones de personas que han sido definidas como "alimentariamente inseguras" viven en áreas rurales. Dichas personas se caracterizan, entre otras cosas, por carecer de recursos domésticos y de poder para influir en aquellas decisiones que afecten su modo de vida y sus fuentes de ingreso. Lo irónico de la situación es que los agricultores y trabajadores agrícolas figuran entre los más vulnerables y alimentariamente inseguros. No tienen ninguna garantía de que tendrán derecho a usar la tierra en el futuro ni de que laborarán en condiciones decentes como trabajadores agrícolas. Para la gente del campo que vive de la agricultura, el acceso seguro a recursos naturales, en especial a la tierra, es la manera más promisoria de acumular recursos domésticos con los cuales pueden producir para la subsistencia, generar ingresos a partir de excedentes negociables, producir forraje para ganado, obtener créditos de apalancamiento, etc. De esta manera, los pobres se hacen de más amplios y más seguros medios de vida y de la capacidad necesaria para protegerse a sí mismos ante la eventualidad de crisis agrícolas y económicas.

Se puede ver, entonces, que la tierra es un factor interrelacionado con el desarrollo (incluida la seguridad alimentaria), con el uso sostenible de recursos naturales y con la solución de conflictos.

¿Dónde están los principales conflictos de tierras en el presente?

Hay algunos que son del todo visibles. Por ejemplo, Zimbabwe está pasando por un período difícil que algunos analistas consideran más un conflicto político que agrario. Si bien es un conflicto de notoriedad internacional, puede ser una imagen errónea de reforma agraria, para los que están dentro o fuera de Zimbabwe, juzgar o generalizar la viabilidad de la redistribución de tierras si se considera la especialmente compleja situación política que vive el país.

Hay otros muchos casos de conflictos de tierras, algunos de los cuales tienen un perfil más alto que otros, como sucede con los MST de Brasil. En Filipinas -que, a juicio de la Coalición, tiene ahora un programa de reforma agraria relativamente progresista- vemos que pese a contar con una legislación adecuada para la distribución de tierras de caña azúcar, el proceso ha sido bastante conflictivo. En algunos casos, se ha llegado hasta el punto que el precio a pagar ha sido las vidas de los beneficiarios legalmente autorizados a trasladarse a sus recién adquiridas tierras. En otras regiones, como en América Central, encontramos conflictos en escalada donde las reformas agrarias promovidas por los acuerdos de paz han sido ejecutadas en su totalidad. En otros países, conflictos en lugares remotos que comprometen territorios indígenas y minorías étnicas son de larga data y, en algunos casos, se hacen cada vez más complicados. Es el caso, por ejemplo de industrias extractoras, como la minería y la silvicultura, a las que se les ha otorgado derechos en tierras ancestrales pertenecientes a los habitantes del lugar.

¿Qué prerrequisitos políticos y económicos contribuyen al establecimiento de un marco para iniciar un proceso de reforma agraria?

Lo que se necesita hacer para mejorar el acceso seguro por parte de los pobres rurales no ha cambiado sustancialmente desde la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CMRADR) de la FAO realizada en 1979. Mejor conocida como Carta del Agricultor, podemos hallar en ella los elementos para una reforma agraria que, aunque hoy es expresada con un nuevo lenguaje, sigue siendo básicamente la misma.

Lo que importa es que en la actualidad hay una voluntad renovada para tomar en cuenta este aspecto. A fin de proceder, debemos recordar siempre que la reforma agraria no es tanto un problema técnico cuanto un problema político. El que las personas puedan acceder a la tierra tiene que ver con poderosos intereses políticos y económicos que con frecuencia son los detentadores de grandes parcelas de tierra. Para que una reforma agraria tenga éxito, se necesita crear un clima político adecuado donde los líderes y funcionarios gubernamentales reconozcan que el desarrollo a largo plazo de sus economías se ve limitado por la pobreza y la desigualdad en la distribución de la riqueza. Esta desigualdad no solo es un tema de justicia social sino también de productividad, de compra de poder por parte de los pobres, de mejoramiento de productos alimenticios agregados, de generación de empleo en actividades de posproducción, etc.

¿Existe algún tipo de prerrequisitos económicos?

Esos prerrequisitos pueden variar dependiendo de si la tierra que se volverá disponible es pública o privada. Obviamente las tierras de propiedad privada son las más contenciosas. El debate gira en torno a las condiciones y medidas de compensación a la hora de expropiar la tierra para su posterior redistribución. Más que el tema de compensar a los propietarios actuales, lo que importa es saber a qué costo la tierra se hará accesible para los que carecen de ella o para los que casi no la tienen. Es improbable que los campesinos puedan adquirir tierras a su valor real en el mercado, o si lo logran, es probable que en algún momento terminen endeudados hasta el punto que pueden terminar perdiéndolas. Hay situaciones recientes, como ha sucedido en Sudáfrica, donde el debate es sobre la restitución de tierras que equivocadamente fueron tomadas por poderes particulares que no existían hasta hace mucho. En otros casos, la restitución puede ser menos viable si a una adquisición colonial de la tierra le han seguido una serie de transacciones que hacen difícil volver exclusivamente al modo antiguo de resolver la cuestión basado en una expropiación sin compesación.

¿Qué agencias de las Naciones Unidas ven estos temas? ¿Cómo coordinan sus esfuerzos?

En primer lugar, la FAO, desde el punto de vista técnico, mediante el servicio de tenencia de tierra. En segundo lugar, organizaciones como el FIDA, que ofrece préstamos a gobiernos para el desarrollo rural. En tercero, la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. En cuarto, el Programa Mundial de Alimentos (PMA), porque reconoce que el que las personas tengan a la tierra es una manera de prevención y protección contra las sequías y otras crisis. El trabajo también es un tema fundamental en los programas Hábitat y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que reconocen la importancia del acceso a recursos, tal como lo hace el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el cual considera que el medio ambiente y el uso sostenible de la tierra tienen que ver con los pobres que poseen derechos de propiedad. El Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo y la Comisión Europea también trabajan en torno a estos temas.

En términos de coordinación, la mayoría de estas agencias ha contribuido a la creación de la Coalición Popular, que fue fundada específicamente a partir de la convicción de que para mejorar el acceso a la tierra es preciso establecer nuevas formas de colaboración que comprometan a instituciones internacionales, a agencias de las Naciones Unidas, a agencias financieras, a gobiernos y a las personas mismas, es decir, a la sociedad civil.

¿Cuál es el papel de la sociedad civil en un proceso de reforma agraria?

Creemos que hay varias maneras de comprometer a la sociedad civil. El acceso a la tierra y el manejo de tierras es un proceso que en verdad tiene que desarrollarse con la activa participación de la sociedad civil. Esta tiene que participar elaborando leyes, diseñando servicios financieros y tomando parte en las discusiones con gobiernos para formular políticas que determinen cómo será distribuida la tierra, quiénes saldrán beneficiados y bajo qué condiciones. También debe cooperar con el establecimiento de los servicios que hagan que la tierra sea productiva. En el pasado varios programas de reforma agraria se paralizaron tan pronto como la gente tuvo acceso a la tierra. Pero a menos que las personas tengan acceso a mercados, tecnología, insumos, capacitación y créditos, no contarán con los medios necesarios para hacer productivas sus tierras recién adquiridas. Cuando el propietario de la tierra se marcha o cuando la tierra ya no está en manos de la gran plantación, se debe introducir métodos alternativos para ofrecer estos servicios. En la Coalición, hemos sido testigos de que las ONGs pueden ser los agentes encargados de cumplir esta tarea. Están en capacidad de trabajar con gobiernos que tal vez podrían tener dificultades para ofrecer servicios de extensión en áreas remotas. No se puede esperar que los gobiernos atiendan todas las necesidades de los pobres rurales, mientras que sí es cierto que las ONG a menudo se han asociado con los pobres y, entre muchas otras cosas, les han enseñado a acceder al crédito. En ese sentido, la sociedad civil puede servir de intermediario entre el gobierno, el sector privado y el mercado y las personas pobres, de modo que cuando estas se hagan de tierras, también pueden valerse de otros medios para hacerlas productivas.

¿Cómo se puede progresar en aquellos países donde los Gobiernos no reconocen el papel que tiene la sociedad civil?

Se trata de un tema muy delicado. Una de las cosas que la Coalición está tratando de hacer al trabajar con la FAO y otros miembros es establecer una posición política común con respecto a la tierra, como una manera de predicar con el ejemplo. Gran parte del trabajo de la Coalición consiste en apoyar directamente a grupos de la sociedad civil en cada país para establecer redes a fin de desarrollar posiciones comunes en determinadas campañas y de ayudar a mejorar su poder colectivo, de tal manera que puedan influir en las políticas agrarias. Estamos hablando de la participación de aquellas personas pobres que tal vez antes no hayan tenido la oportunidad de participar en la formación de posiciones nacionales. Mediante la Coalición, las personas del campo pueden aprender estrategias que han funcionado bien en otros países. Es una manera de fortalecer las redes rurales a fin de que puedan estar en condiciones de representar o defender su derecho a acceder a recursos y a continuar con su lucha desde una perspectiva informada. Asimismo, la Coalición está tratando de obtener apoyo de donantes internacionales que puedan también hacer campañas internacionales con sus gobiernos miembros.

¿Por qué en un proceso de reforma agraria se requiere de especial consideración para las mujeres y los pueblos indígenas?

Sabemos que la agricultura se está volviendo una actividad mayoritariamente femenina y también que en la actualidad los hombres se han mudado a las ciudades en busca de trabajo, dejando a las mujeres como las principales sustentadoras del hogar. La cuestión no es el papel de las mujeres, pues este está desde hace tiempo establecido, sino el poder de y para las mujeres. En tal sentido, ha habido algunos avances en la medida en que la Coalición y la Iniciativa ADRS han intercedido exitosamente en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo a favor del derecho libre e irrestricto que tienen las mujeres a la propiedad, a adquirir y a heredar la tierra. El desafío, más allá de los resultados de Johannesburgo, seguirá siendo trabajar solidariamente a fin de que las mujeres no solo tengan el derecho a poseer tierras sino también el derecho a ejercerlo. Si bien en la Cumbre se concluyó explícitamente que las mujeres tienen este derecho, es bien sabido que a menudo les es negado debido a diversas tradiciones culturales. De esta manera, a las mujeres se les niega el derecho a mantenerse a sí mismas y a sus hijos.

La reforma agraria se suele concentrar en la tierra como un recurso económico, como una fuente para la seguridad alimentaria y un medio de vida. Sin embargo, para los pueblos indígenas se trata de algo muy diferente. En este caso, la tierra está relacionada con el dominio o territorio de los ancestros. Este un tema que tiene que ver con cultura e identidad. La Coalición tiene gran interés en desarrollar esfuerzos complementarios entre pueblos indígenas y los demás socios de la sociedad civil que pertenecen a la Coalición.

¿Qué medidas complementarias a la legislación tiene que haber para que un proceso de reforma agraria sea efectivo?

El tema del acceso a la tierra tiene que ver con el acceso a los medios necesarios para hacer que la tierra sea productiva. La historia de reformas agrarias anteriores empezó siendo bastante promisoria: muchas personas se hicieron de tierras en los años sesenta y setenta, pero cuando accedieron a los mercados, al crédito, a diversas tecnologías y a la capacitación no tardaron en verse endeudados, de ahí que tuvieran que vender sus tierras, que con frecuencia terminaron regresando a las anteriores élites agrarias. En suma, para que una reforma agraria sea efectiva se requiere de medios que hagan productiva la tierra.

¿Cómo puede la Red sobre Desarrollo Rural y Seguridad Alimentaria del sistema de las Naciones Unidas cooperar con la Coalición Popular para mejorar el derecho que tienen los pobres para acceder a la tierra?

La Coalición tiene varias cosas en común con la Red sobre Desarrollo Rural y Seguridad Alimentaria, como por ejemplo el enfoque que considera a las diversas partes interesadas. Con respecto al tema de la tierra, hay varias cosas que estamos haciendo. Hemos desarrollado una red de conocimientos que documenta y comparte lecciones aprendidas en otros países que comprenden factores técnicos y políticos (incluidos temas de legislación y regulación), así como de propiedad comunal y prácticas tradicionales. Asimismo, trabajamos para fortalecer las redes a nivel nacional. Respaldamos la confluencia de diversos intereses provenientes de la sociedad civil, tales como agricultores, movimientos campesinos y mujeres, a fin de que puedan desarrollar una estrategia común a la hora de negociar con gobiernos su acceso a la tierra. También trabajamos en lo que llamamos Fondo para el Empoderamiento Comunal que respalda enfoques innovadores a fin de encontrar nuevas maneras de hacer frente a los temas y problemas agrarios. Además colaboramos con agencias internacionales, donantes y gobiernos para evaluar y proponer formas de mejoramiento de las tecnologías existentes. Por ejemplo, con la FAO estamos estudiando métodos para resolver conflictos agrarios. Con el Banco Mundial estamos examinando el papel y las limitaciones de las fuerzas mercantiles para las personas que carecen o casi no tienen tierras pero que quieren tener acceso a ellas.

Aspiramos a llamar la atención de las agencias internacionales sobre las implicancias de diferentes enfoques a la luz de las experiencias de las diversas organizaciones rurales. Por último, promovemos y respaldamos las asociaciones LAND (Land Alliances for National Development - Alianzas Agrícolas para el Desarrollo Nacional) que, para decirlo de una manera sencilla, es una forma de establecer en los países un cuerpo consultor que tenga la responsabilidad de asesorar sobre todas o algunas de las intervenciones que tengan que ver con la planificación o la ejecución de políticas agrarias y los medios para mejorar el acceso a la tierra. Las asociaciones LAND comprometen a las autoridades pertinentes de los gobiernos nacionales, a los representantes de los agricultores, a las agencias donantes de carácter bilateral e internacional. En esta estructura hecha para el diálogo, habrá gente que afectará y se verá afectada por determinadas políticas agrarias. Estas personas se harán escuchar al identificar los principales temas de política agraria y buscarán alternativas que sean de interés común.

¿Pueden la Coalición Popular y los Grupos Temáticos colaborar a nivel nacional?

Sí, Creemos que los Grupos Temáticos son un vehículo importante para el desarrollo nacional. Dentro del marco de temas agrarios, nos gustaría identificar acciones concretas a nivel nacional que puedan ser planeadas y ejecutadas de manera conjunta. Invitamos a los Grupos Temáticos a que nos contacten cuando vean en la información que aquí damos áreas donde crean que haya posibilidades de obtener beneficios mutuos.

Para más información, contactar al señor Bruce Moore: b.moore@ifad.org

Pulsar aquí para leer "Una plataforma común sobre acceso a la tierra", documento presentado en la CMDS. Si necesita una copia impresa del mismo, sírvase contactar a b.moore@ifad.org o a esta secretaría: rdfs-net@fao.org.

Pulse aquí para leer "Land Alliances for National Development" (Alianzas Agrícolas para el Desarrollo Nacional).